河南省高级人民法院
行政判决书
（2007）豫法行终字第00158号
上诉人（一审第三人）河南省盛和置业发展有限公司。
法定代表人田伟，该公司总经理。
委托代理人弓保建，该公司职员。
委托代理人刘朝旺，河南裕达律师事务所律师。
被上诉人张明礼，男，汉族，1946年6月26日出生，住郑州市金水区沈北路41号院。
委托代理人魏涛，河南振山律师事务所律师。
委托代理人祁庆元，男，1952年4月17日出生，住郑州市金水区纬一路3号院8号楼26号。
一审被告郑州市人民政府。
法定代表人赵建才，市长。
委托代理人孙春雷，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人周雯婷，郑州市法制局工作人员。
上诉人河南省盛和置业发展有限公司（以下简称为盛和公司）因张明礼诉郑州市人民政府颁发国有土地使用证一案，不服郑州市中级人民法院（2007）郑行初字第14号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盛和公司的法定代表人田伟及委托代理人弓保健、刘朝旺，被上诉人张明礼及委托代理人祁庆元、魏涛，一审被告郑州市人民政府的委托代理人周雯婷、孙春雷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2003年12月12日郑州市人民政府为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，土地用途为住宅用地，证载面积为3787.3㎡。张明礼不服，向法院提起诉讼。
一审查明：原告张明礼系兴豫公司开发的燕凤小区的业主。1995年4月27日郑州市土地管理局与兴豫公司签订国有土地使用权出让合同，将位于郑州市金水路南、东环路东面积为75765m2的土地出让给兴豫公司。1993年郑州市城市规划局为其颁发了建设用地规划许可证，1994年6月又为其颁发了（1994）郑城规建管许字（0350）号建设工程规划许可证，其中对争议地的批准用途是建设中心花园、托幼、公厕，垃圾站和热交换站。被告郑州市人民政府于1998年10月27日为兴豫公司颁发了郑国用（1998）字第0674号国有土地使用证。2003年6月21日郑州市国土资源局作出郑国土资文（2003）158号批复，注销兴豫公司的郑国用（1998）字第0674号国有土地使用证，并于2003年9月为兴豫公司颁发了郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证（已注销）。2003年6月28日兴豫公司与第三人盛和公司签订土地转让协议，约定将兴豫公司郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证中沈庄北路北，燕庄西路东的3787.3㎡土地转让给盛和公司。兴豫公司和盛和公司向郑州市人民政府提交了土地转让协议、原土地使用证、契约证明等相关材料，被告郑州市人民政府于2003年12月12日为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，土地用途为住宅用地。2003年11月郑州市城市规划局依据盛和公司的申请为其颁发了（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证，将争议地的原规划变更为高层住宅。由于小区的业主向河南省建设厅提出复议，2006年6月9日河南省建设厅以颁发该许可证程序违法为由，作出豫建复决（2006）14号行政复议决定书，将该建设用地规划许可证撤销。原告以被告为盛和公司颁发的（2003）字第0597号国有土地使用证违法为由，于2006年6月21日向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府于2006年11月9日作出豫政复终（2006）第1号行政复议终止通知书，终止行政复议。
一审认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，因此被告郑州市人民政府具有颁发国有土地使用证的法定职权。《土地管理法》第五十六条规定“在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”，本案被诉国有土地使用证涉及土地的原规划批准用途为建设“中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站”，但被告郑州市人民政府为盛和公司颁发的国有土地使用证批准用途为住宅，改变了原规划用途，且没有经城市规划行政主管部门批准同意，因此被告郑州市人民政府为盛和公司颁发的国有土地使用证主要证据不足，依法应予以撤销。原告以被告该颁证行为违法，要求撤销该国有土地使用证的理由成立，应予支持。第三人盛和公司以该颁证行为事实清楚，程序合法，要求维持该国有土地使用证的理由不能成立，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决：撤销被告郑州市人民政府2003年12月12日为河南省盛和置业发展有限公司颁发的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证。
上诉人盛和公司不服该一审判决，向本院提出上诉，其主要上诉理由是：1、被上诉人不是适格原告。被上诉人尽管是燕凤小区的业主，但其对本案争议的0597号国有土地使用证并不享有任何实体上的权利。该块土地不属于被上诉人专有、共有，土地证是从0364号变更为0597号，这仅涉及土地使用权人的简单变更，并不导致被上诉人的权益受到任何伤害，因而被上诉人不是适格原告。2、一审判决认定事实不清。上诉人的土地是从兴豫公司受让来的，0597号土地证记载的土地用途与原兴豫公司的0364号土地证记载的用途一样，都是住宅用地，上诉人并未改变土地用途。3、一审判决适用法律错误。上诉人的土地证仅仅涉及土地使用权人的变更，不应该适用《土地管理法》第五十六条。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人张明礼答辩称：1、被上诉人与本案存在着利害关系，依法享有诉权。本案争议地原规划设计为小区绿地、道路和配套设施用地，应属业主共用。上诉人曾经改变规划要在此建高层住宅，这是恶意侵犯业主的合法权利，被上诉人是小区的业主，应当享有诉权。2、一审认定事实清楚，证据充分。上诉人持有的被诉0597号土地证的颁发时间是2003年12月12日，而与该证匹配的（2004）0010号用地规划许可证的颁证生效时间是2004年1月1日，不符合《城市规划法》第三十九条、《郑州市城市规划管理条例》第二十八条的规定，程序颠倒，明显违法。3、一审适用法律正确。由于上诉人和郑州市人民政府均不能提供属于上诉人依法拥有的、由城市规划部门颁发的、用以证明该争议地规划用途为住宅的建设用地规划许可证，上诉人改变土地用途，存在侵害事实，一审法院认定被诉的土地证没有经城市规划部门批准同意并无不妥，应予维持。
一审被告郑州市人民政府答辩称：一审认定事实不清，适用法律错误。原兴豫公司2003年9月取得的（2003）第0364号土地证的面积为17711.4㎡，用途为住宅，上诉人盛和公司取得的被诉0597号土地证用途仍为住宅，未改变原规划用途，不应适用《土地管理法》第五十六条的规定。颁证行为合法适当,应予维持。
本院查明的事实与一审相同。另查明，1、郑州市人民政府于2003年9月为兴豫公司颁发郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证的证载面积为17711.4㎡。其中登记的土地用途为住宅用地，包含有本案的争议地3787.3㎡。2、兴豫公司将该争议地使用权转让给上诉人之前，燕凤小区的房屋已全部建成并已出售，且部分业主已办理了房产证和土地使用证。
本院认为：第一、本案上诉人盛和公司取得争议地使用权，是从兴豫公司受让来的，根据双方转让合同的约定，上诉人承受兴豫公司在该地上的权利和义务。根据兴豫公司持有的（1994）郑城规建管许字（0350）号建设工程规划许可证的记载，该争议地上应该建设的是中心花园、垃圾站、托幼、公厕、热交换站，故上诉人在争议地上也应该建设这些项目，这些项目属于小区的绿地和配套设施，这些都是为小区的业主服务的,故争议地应属于小区的公共用地。郑州市人民政府为上诉人颁发0597号国有土地使用证，并将土地用途登记成住宅用地，就是将小区的公共用地登记成住宅用地，并且是将小区公共用地作为一宗独立于小区土地之外的土地单独发证，对于这种颁证情况，郑州市人民政府并没有提供充分的法律依据；
第二、虽然上诉人与兴豫公司签订了土地转让合同，但是上诉人并没有办理规划变更手续，郑州市人民政府为上诉人颁发0597号国有土地使用证时规划手续中的权利人仍然是兴豫公司，在规划手续上的权利人与土地使用证上的权利人不是同一个主体的情况下，就为上诉人颁发0597号国有土地使用证，属于事实不清；
第三、由于在本案争议地上应该建设的是中心花园、垃圾站、托幼、公厕、热交换站，这些项目建成后应该交给小区业主或市政相关部门管理或使用，所以这些建设项目对兴豫公司来说主要是一种建设义务，上诉人受让土地使用权后也应该承担这种建设义务，而郑州市人民政府为上诉人颁发0597号国有土地使用证时将争议地的用途登记成“住宅用地”，住宅是开发商建成住宅后用以营利的，主要是一种权利，郑州市人民政府的颁证行为意味着将上诉人在争议地上的建设义务变成了应享有的权利，这应该属于改变了规划和用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定，应该先到规划部门变更规划手续，才能办理用地手续，但郑州市人民政府在上诉人没有变更规划手续的情况下为上诉人颁发土地使用证，属事实不清，证据不足。综上，一审判决撤销0597号国有土地使用证正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人河南省盛和置业发展有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘天华
代理审判员 蔡靖
代理审判员 吕平
二○○九年二月十一日
书记员 马传贤
