东营市中级人民法院“法官论坛”第二十二期—

 

编者按：2004年5月19日下午，东营中院举行主题为“以村委会为被告的行政案件问题研讨”的第22期法官论坛。本期法官论坛由中院行政庭副庭长焦伟主持。省法院行政庭副庭长唐明作为特邀嘉宾应邀参加了论坛，市委政法委、市检察院的有关同志应邀参加，中院副院长徐飞和部分法官、县区法院副院长以及行政庭长参加了论坛。论坛中，大家从不同的角度、不同的侧面，围绕村委会能否作为行政诉讼案件的被告，村民大会、村民代表大会的职责、村委会的职责、村集体收益的分配、村民待遇、土地调整、宅基地的审批与收回等方面展开讨论，从理论上、法律依据上、审判实践上提出自己的见解，各抒己见，畅所欲言。唐明庭长、徐飞副院长分别讲了指导性意见。现将主要发言内容予以刊载。

 

主持人焦伟（中院行政庭副庭长）：今天，举办第22期法官论坛。本期“法官论坛”的主题是“以村委会为被告的行政案件审理问题探讨”。非常高兴能够邀请到省法院行政庭唐明副庭长和中院徐飞副院长作为特邀嘉宾参加，也非常高兴能够邀请到市委政法委执法监督科王金刚科长、市检察院民行处张志国检察员等几位嘉宾参加，在此，让我们用热烈的掌声对各位嘉宾的到来和各位法官参加本期法官论坛表示感谢和欢迎。

 

近年来，以村委会为被告的行政案件数量迅速增加，主要集中在村集体经济组织的财产分配问题，去年全市法院受理的461件一审行政案件中，以村委会为被告的案件占54.2%，今年1-3月份所受理的92件案件中，村委会为被告的案件占51.1%。这类案件涉及面广、在农村中影响较大，案件的处理对疏通农村干群矛盾、巩固基层稳定具有重大的作用。由于审理这类的法律依据不十分明确，有不同的认识，在许多方面存在着争议，造成案件的审理难度较大。为了能够准确适用法律、切实维护当事人的合法权益，维护法制的统一和尊严，我们今天召开这期法官论坛，希望大家从不同的角度、不同的方面展开讨论，特别是围绕村委会能否作为行政诉讼案件的被告，村民大会、村民代表大会的职责、村委会的职责、村集体收益的分配、村民待遇、土地调整、宅基地的审批与收回等内容，从理论上、法律依据上、审判实践上大胆提出自己的见解，各抒己见，畅所欲言，以进一步规范该类案件的审理，促进行政审判工作的开展。

 

　　宋继业（中院行政庭庭长）：我先抛砖引玉，谈谈对村委会做行政诉讼案件被告的认识,也是给大家树个靶子，希望大家提出不同的意见。

一、首先认识一下《村民委员会组织法》对几种组织的规定：根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。主要有以下几种组织：1、村民委员会：由主任、副主任和委员组成，由村民民主选举产生；主要是管理和经营集体财产、维护社会秩序、提供公共服务等管理权力。2、村民会议：由本村18周岁以上的村民组成，具有立法性质的权力。3、村民代表会议：由民主选举的村民代表组成，其权力由村民大会授予，一般都是由村民代表大会代行村民大会职责。

 

二、法院进行司法审查是否与村民自治矛盾的问题。根据《村民委员会组织法》第20条的规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律法规和国家的政策相抵触。因此，我们认为，法院对村自治活动进行司法审查与村民自治并不矛盾。

 

三、村委与村民之间的纠纷是民事诉讼还是行政诉讼的问题。村委会与村民之间的纠纷表面上看多数是一个财产权纠纷，但实际上涉及到一些复杂的公法关系。村委会与村民之间的关系是不平等的，通过行政诉讼解决比较符合相应法律关系的特征。实践中也大多得到认可，这里也不再阐述理由了。只提几个案例，唐德华主编：《民事审判指导与参考》2000年第三卷，法律出版社2000年版，第228页。张文秀等163人与贵阳某村村民委员会、贵阳市某乡人民政府土地征用安置补助费纠纷上诉案。贵州省高级人民法院审理后，张文秀等163人上诉至最高人民法院。最高人民法院经审理认为：张文秀等163人与乡政府、村民委员会管理使用因征地产生的征地补偿费及安置补助费引起的争议，不属于平等主体之间的民事纠纷，不应当由人民法院作为民事案件受理。在村委会能否作为行政诉讼案件被告方面，1997年和1999年，海淀法院先后受理田永诉北京科技大学案件与刘燕文诉北大案件，也应该给我们有很大的启发。有的同志不承认村委会的行政诉讼被告资格，我个人认为，行政审判产生于民事审判，与民事审判有一定的联系，只要能把纠纷处理得当，耗费时间去争论是民事还是行政，也没有太多的意义。

 

四、司法审查的法律依据。1、《行政诉讼法》规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。2、《村民委员会组织法》规定：村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。依照法律规定，管理本村属于村农民所有的土地和其他财产。3、《土地管理法》规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。在土地承包经营期限内，对个别承包、经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。4、《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。农村村民一户有两处以上宅基地的，可以由村民委员会收回，统一安排使用。

 

　　五、我市两级法院对村委会做被告的几类行政案件的审理情况。

　　（一）村委会拒绝或拖延组织召开村民会议进行土地调整，相对人认为侵犯其合法权益的情况。中央政策和国家法律都有规定，土地三十年不变，增人不增地，减人不减地，但也并不是说土地三十年“铁板一块”。根据法律规定，符合条件的可以个别调整，是否能调，由村民大会表决并经乡镇政府、县级人民政府农业行政主管部门批准才行。但当村民认为自己符合调整的条件时，要求村委提请村民对土地问题进行表决，法律并没有限制。行政诉讼监督的是村委会是否作为的问题，不会直接判决调整土地。如：原告丁祥贵诉河口区河口街道办事处长青村村民委员会土地行政调整一案，原告于1991年出生后，落户在被告处，其父丁来玉多次向被告要求为原告分得土地，一直未果，遂提起行政诉讼。法院判决村委会依法履行职责，提请村民大会表决。

　　（二）村委会拒绝或拖延召开村民会议对村民申请宅基地事项进行讨论,或村民大会表决不批准宅基地，相对人认为侵犯其合法权益的情况。如：原告何晗诉被告垦利县垦利镇复兴村村民委员会案。何晗（女）办理结婚登记手续后，因男方到女方落户，何晗便向被告申请划分宅基地，被告不同意，何晗于2001年2月1日，向法院提起行政诉讼。经审查，法院判决被告在1个月内对原告的申请履行法定职责。

　　（三）对村集体经济收益的分配违法，相对人认为侵犯其合法权益的情况。行政诉讼，只是对行政行为的合法性进行审查，一般不代行行政权。这样经常出现法院多次判决，但当事人就是达不到自己的实际目的，使公民对行政诉讼望而却步，社会效果不好，针对这种情况，最高院江必新副院长在讲话中也多次提到，要求行政审判法官充分利用法律的裁量权，灵活运用，为民解决实际问题。因此，村民对程序问题提起诉讼的，可以进行审理。村民直接要求给付待遇的，因为村民与村委纠纷的实质是极少数村民与绝大多数村民经济利益的矛盾，让其中的一方决定另一方的利益，很可能会因有利害关系，导致表决失去公平。因此，法院可以不再判村民无休止的表决，而直接判决给付。这里我再谈一点个人不成熟的看法。村集体收益如何使用，是一个村民表决的问题，是一个自治问题。是修路还是打井，是捐献还是炒股。村民表决说了算。但村民会议一旦表决要分给村民，实践中分给甲而不分给乙，就不是一个表决的问题了，也就是说不是一个自治的问题了。就成了乙的法定权利，表决不给就是行政剥夺，就是行政侵权，法院可以直接判决给付。

（四）社会效果问题，是导致社会不稳定还是有利于社会稳定。司法的基本作用是对权利的救济，法院受理该类案件是对个体的合法权利进行救济。多数情况下村委败诉，村委会作为一级组织，一般不会上访。而多数村民，尽管由此少得了一点钱，但他们一般会考虑利益得失，也不会上访。因此，一般不会引起社会不稳定问题。相反，法院受理后以尊重村民自治为由，判决村民败诉，或者法院干脆不受理。等于承认在村民之间形成了等级差别，放纵了歧视待遇，认可了“二等公民”，从长远讲对村里是没有一点好处的。有些村民待遇父母一代不能享受，下一代也不能享受，认真想一想，这对当事人来讲也太不公平了，太残酷了。只能使他们走上漫长的上访之路。法院的救济好比是雪中送炭、雨中送伞，符合公平正义，得道多助。法院不受理，或法院支持不了当事人的合法权利，对多分钱的村民来讲，好比是锦上添花，不符合公平正义，失道寡助。最终说明，法院对村民自治进行监督，并保护个体村民的合法利益，是有利于社会稳定的。从我市两级法院对村委会案件审理情况也可以看出来。2003年至04年3月底：全市共审理村委会当被告的案件是270件。其中，要求村民待遇的是257件，257件中判决直接给付的是177件，撤诉的是6件，判决撤销村民大会决议，责令村委会履行召集会议表决职责的是34件，驳回诉讼请求的是40件。有关农业征收、户籍、赔偿、划拨等案件是13件。村委会败诉案件占总数的81％。没有一件是因为判决村民胜诉而上访的，相反，判决服从村民自治的倒上访不止。这里强调一点是，行政诉讼的本意是监督行政，控制行政权的，不是控制老百姓的。实践中要做到重视大局，但不能以大局为旗号；要重视老百姓利益，但不能以老百姓利益为口号。

 

　　六、我们在审判实践中的做法。